众所周知，区域公共品牌是指在一个特定地理区域内，由政府、企业、行业协会等共同打造和推广的，具有地域特色和文化内涵的品牌。近年来，随着区域公共品牌在我国迅速的普及与推广，越来越多的地方政府会对涉及区域公共品牌的商标出台一些限制使用的具体实施意见（以下简称“实施意见”），目的是为了确保区域公共品牌商标的使用主体提供的商品或服务能够具有较好的品质。在这种背景下，部分区域公共品牌商标的注册人因自身条件不符合“实施意见”中的限制性规定，而导致商标注册超过3年后仍未进行使用。这时，如有其他主体在对该商标提出撤销三年不使用的申请，商标注册人能否以遵守“实施意见”为由，主张商标不使用的正当理由系政府政策性限制？
由于“实施意见”是政府政策的一种表现形式，因此，要回答上述问题，我们首先了解一下构成政府政策性限制所依据的政策具有哪些特点。而关于这一问题，笔者查阅了《商标审查审理指南》却未发现相关的规定，故只能从现有的行政或司法判例中寻找答案。
案例一：第566996号“中意ZHONG YI及图”商标（以下称“诉争商标1”）撤销复审行政纠纷案
终审法院认为：商标注册人提交的相关证据可以说明其具有使用诉争商标的真实意愿，而且其为实际使用诉争商标做了相应的准备工作。同时，商标注册人之所以未能及时有效使用诉争商标1的直接原因是其原厂房被征用拆迁，且政府要求其“退城进园”，故应当认定商标注册人未在指定期间内使用诉争商标具有正当理由。综上，终审法院撤销了一审法院判决及原商评委所作复审决定，并判令国家知识产权局针对商标权权利人就诉争商标所提复审申请重新作出决定。
案例二：第4709531号"酷乐乐CLARA"商标（以下称“诉争商标2”）撤销复审案
商评委认为：根据申请人提交的证据1中国家质量监督检验检疫总局发布的《关于进一步加强从日本进口食品农产品检验检疫监管的公告》(总局2011年第44号公告)发布日期为2011年4月8日，内容包括“自即日起，禁止从日本福岛县、东京都等12个都县进口食品、食用农产品及饲料”的规定，同时新华网、中国新闻网等媒体对该项政策进行了大规模的报道，结合证2可以证明申请人该项理由属实，申请人地址位于日本国东京都千代田区，处于我国规定禁止进口食品的12个都县内，同时复审商标核定使用第30类商品属于食品范围，申请人于2014年6月22日至2017年6月21日期间对复审商标连续三年停止使用行为符合《商标法》第四十九条及《商标法实施条例》第六十七条的相关规定。
从上述两个案例可以看出，首先，案例中涉及的政策都是针对商标注册人的行政强制性政策。其次，案例中商标注册人如果遵循了相关政策，则不存在任何使用商标的可能性。
以上两点，是被认定为政府政策性限制的政策所具有的共同特点。那么，“实施意见”是否也具备上述政策的共同特点呢？
要回答这一问题，首先要了解一下“实施意见”的定义。所谓政府出台的实施意见是指机关单位为贯彻落实上级有关文件精神，对某一时期的某项重要工作或重大活动阐明指导思想、明确目标任务、提出措施办法、做出具体安排，要求下级结合实际贯彻执行的公务文书。根据这个定义来看，“实施意见”的适用范围仅限于机关单位的上下级。换而言之，如果是不属于机关单位的其他主体，原则上“实施意见”对其是不具有适用性的。而机关单位，根据目前法律的规定，是不能成为商标注册人的。也就是说，“实施意见”仅对不能成为商标注册人的机关单位有一定的约束力，而对作为非机关单位的商标注册人来说是没有适用性的。此外，商标注册人不履行实施意见中的商标使用规定，目前也没有相应的行政处罚措施与之匹配。因此，“实施意见”不是针对商标注册人的行政强制性政策，这便不符合案例中相关政策的第一个共同特点。
那么，商标注册人如果遵守了“实施意见”中的规定，是否会必然导致商标无法使用呢？笔者认为，政府在出台的“实施意见”，大多数情况下是为了指引商标注册人应当保证其商品和服务具有较好的品质，但绝非禁止商标注册人使用该商标，因此，只要商标注册人积极的改变自身现状，使其符合“实施意见”中所设置的条件，则该商标还是能正常的进行使用。这便不符合上述案例中相关政策的第二个共同特点。
由于遵循“实施意见”不使用商标的行为不符合政府政策性限制案例的上述两个共同特点，因此，笔者认为，我们不能将该情形认定为《商标法实施条例》第六十七条第（二）项所规定的“政府政策性限制”的情形。
笔者之所以这样说，除上述理由以外，还有一个重要的原因是因为“实施意见”本身不是针对商标注册人的行政强制性政策，如果商标注册人不符合“实施意见”的要求，也不积极的去完善自身的条件，一旦遇到商标被他人提出撤销三年不是使用时，就拿“实施意见”作为“挡箭牌”，主张这是政府政策性限制，这明显是不正当占用商标资源的行为，与我国的《商标法》立法目的是背道而驰的。
既然上述商标不使用的情形不能被认定为系政府政策性限制，那么是不是会有其他更好的法律条款来对该情形进行评价呢？
笔者认为，上述情形可以用《商标法实施条例》第六十七条第（四）项之规定，即是否属于其他不可归责于商标注册人的正当事由来评价。原因如下：
首先，不可归责于商标注册人的正当事由很多，且一般要适用该条法律，其一定要求商标注册人必须提供对该商标有真实使用意图的证据。而这一要求就可以避免商标注册人以“实施意见”限制为由，而故意不使用商标的行为。其次，如果商标注册人确实的按照“实施意见”的内容在改善自身的情况，如：更换更好的质量控制设备，改善自己的服务提供环境等，虽然该商标在撤销时间段内无法使用，但无论从政府政策导向上面，还是从《商标法》立法的目的上来说，都是能够容忍该类商标在短期内不使用的。故笔者认为，商标注册人因为“实施意见”而无法使用商标的，如果其能够提供出为了使用该商标而按照“实施意见”的要求整改自身的相关证据，那么其不使用商标的理由可构成不可归责于商标注册人的正当事由而非政府政策性限制。
综上所述，面对商标不使用的原因涉及政府出台的相关政策时，我们不能想当然的都认为其都属于《商标法实施条例》第六十七条第（二）项规定的政府政策性限制的情形。要根据政府的相关政策是否是行政强制性政策，以及商标因其不使用的合理性来综合的进行判断。对于那些不是政府出台的行政强制性政策，或者仅具有机关单位内部约束力的“实施意见”，商标注册人不能仅仅因为该政策对其商标做出了使用的限制，就不积极的去创造条件，使用自己的商标。此外，在评价该类案件时，除了政策的本身以外，商标注册人的主观使用意图也是十分重要的。虽然该类案件商标注册人不能以“实施意见”为由主张商标不使用系政府政策性限制，但如果有证据证明商标注册人依据“实施意见”的内容开展了使用该商标的前置性工作，我们可以将其不使用商标的原因归结为不可归责于商标注册人的正当事由。
【作者简介】
鲁飞
超凡商标专业经理
中华商标协会商标人才库一级代理人才
浙江大学法学学士，具有10年以上知识产权代理经验，专注领域为商标/版权诉讼及非诉业务，具有丰富的品牌运营策划、商标战略规划等项目的咨询指导经验。
